Een pleidooi om te komen tot een beleidslijn tijdelijke natuur voor zonneparken

Samenvatting

Het is niet ondenkbaar dat ontwikkelaars [1] van natuurlijke zonneparken in conflict geraken met natuurwetgeving. Dit omdat die zonneparken aantrekkingskracht kunnen hebben op zeldzame en bijzondere flora en fauna, waarbij de exploitatie en de ontmanteling van die zonneparken vervolgens weer een negatieve invloed kan hebben op die zelfde flora en fauna. Dat kan tot gevolg hebben dat een ontwikkelaar besluit om maar geen natuurlijk zonnepark te ontwikkelen. In plaats daarvan kiest hij dan voor een park dat niet of minder aantrekkelijk is voor zeldzame flora en fauna.

In de wet- en regelgeving is een aanknopingspunt te vinden waarmee mogelijk voorkomen kan worden dat ontwikkelaars om voornoemd conflict afzien van het ontwikkelen van natuurlijke zonneparken. Dat aanknopingspunt is de zogenaamde Beleidslijn Tijdelijke Natuur en de daarop gebaseerde ontheffingen / gedragscode. De idee is om een soortgelijke beleidslijn te creëren, maar dan specifiek voor tijdelijke natuur die het gevolg is van natuurlijke zonneparken.

De huidige Beleidslijn Tijdelijke Natuur is niet geschikt om toe te passen op zonneparken waarmee natuur wordt gecreëerd. Want de duur van de ontheffingen/de gedragscode op basis van voornoemde regeling zijn korter dan de normale exploitatieduur van een zonnepark. En ook omdat de Beleidslijn Tijdelijke Natuur uit gaat van (braakliggende) gronden met een bestemming, die nog wachten op de ontwikkeling van die bestemming (bijv. woningbouw), terwijl juist bij een zonnepark al conform de bestemming ontwikkeld is (en voor veelal meer dan 25 jaar ook zal worden geëxploiteerd).

Als gezegd is de idee om voor zonneparken een op de Beleidslijn Tijdelijke Natuur gelijkende regeling te creëren. Het verdient dan ook aanbeveling dat natuurbeschermers, betrokken overheden en de brancheverenigingen (specifiek Holland Solar en het consortium Zon in Landschap) na gaan denken over een ‘Beleidslijn Tijdelijke Natuur Zonneparken’. Met zo een specifieke regeling hoeft de exploitatie en verwijdering van een natuurlijk zonnepark niet te conflicteren met natuurwetgeving als de tijdelijke natuur (die het zonnepark creëert) verstoord of opgeruimd moet worden. Daarmee wordt een argument om niet te kiezen voor een natuurlijk zonnepark weerlegd. Met zo een regeling hoeft de ontwikkelaar dan ook niet bang te zijn voor een (koren)wolf in zijn zonnepark!

Denkbeeldige casus

Dit pleidooi hang ik op aan een denkbeeldige casus. Een casus die geenszins een aan onzekerheid grenzende waarschijnlijkheid heeft. Deze casus zal later in het pleidooi terugkomen en is als volgt.

Stel dat een ontwikkelaar eind vorige eeuw in Limburg op een voormalig snijmais-areaal met weinig bodemleven een zonnepark ontwikkelde en een agrariër hem een opstalrecht voor dat park verstrekte voor 25 jaar.

Ten tijde van de start ontwikkeling was er allerminst sprake van enige beschermde soort of specifieke natuur die in en om het zonnepark leefde. Jarenlange monocultuur en gebruik van fosfaten en gif ter bevordering van de opbrengst hadden er immers voor gezorgd dat de ontwikkelaar startte met een dodenakker (vanuit ecologisch perspectief).

Met zijn goede gedrag als ontwikkelaar heeft hij er vervolgens de afgelopen 25 jaar voor gezorgd dat door het afgraven van de bovenlaag, het inzaaien van een kruidenrijk grasmengsel, een ecologische verantwoorde begrazing daarvan en bosrijke singels en waterpartijen (een watergang die voorheen meanderde op de gronden is weer in ere hersteld) er een aantrekkelijke habitat is ontstaan. Zelfs zo dat de korenwolf en de boshommel zijn zonnepark hebben uitgekozen om zich daar te vestigen, en nergens anders. De grondeigenaar wil nu zijn areaal terug voor een bestemming anders dan een zonnepark en vraagt de ontwikkelaar om het zonnepark binnen 6 maanden te ontmantelen.

Tot zover de casus met de cricetus cricetus (korenwolf) en de bombus sylvarum (boshommel) in de hoofdrol en die spelers kom later in dit pleidooi terug. Ik zal nu namelijk eerst een algemene inleiding geven over zonneparken, ecologie en de Nederlandse wet- en regelgeving ter bescherming van de natuur. Vervolgens sta ik stil bij wat – op basis van de huidige wet en regelgeving – de consequenties zijn als de korenwolf (als voorbeeld) zich blijvend nestelt in een zonnepark. Tot slot kom ik tot handelingsperspectieven voor de ontwikkelaar (en anderen) om er voor te zorgen dat de angst voor een korenwolf of boshommel in zonnepark er niet toe leidt dat een natuurlijk zonnepark – met kansen voor die fauna – niet wordt ontwikkeld. Want dat zou natuurlijk de omgekeerde wereld zijn; dat we wel natuurlijke zonneparken willen ontwikkelen, maar dat we uit angst voor een te grote toename van biodiversiteit juist zonneparken op land gaan ontwikkelen die niet of minder bijdragen aan de biodiversiteit. 

Zonneparken en ecologie; ontwikkelingen

Zonne-energie is met een opmars bezig en datzelfde geldt ook voor zogenaamde ‘natuurlijke zonneparken’. Dit zijn zonneparken waar aspecten als het behouden dan wel het vergroten van bodemkwaliteit en biodiversiteit een grote rol spelen. In Nederland is er een Nationaal Consortium Zon in Landschap dat zich bezighoudt met het opbouwen en delen van ervaringen in dat kader. Het consortium stelt zich onder andere ten doel om er achter te komen hoe bodemleven, biodiversiteit en zonneparken zich tot elkaar verhouden en hoe landbouw te combineren is met zonne-energie. Lezenswaardig is in dat kader de brochure ‘Zonnepanelen en Natuur’ die handreikingen biedt voor een balans tussen economisch voldoende rendabele zonneparken en kansen voor de natuur op hetzelfde terrein. Daarin wordt onder andere ingegaan op een optimale verdeling tussen door zonnepanelen bedekt en open terrein vanuit ecologisch perspectief.

Ook bestaat er een samenwerkingsverband van Wageningen University & Research, TNO, Eelerwoude, NL Greenlabel, 8 provincies en de leden van de brancheorganisatie Holland Solar waarbinnen over een periode van 4 jaar, in 20 bestaande zonneparken, 5 verschillende beheer methodes worden bestudeerd. Dit onderzoek zal uiteindelijk moeten leiden tot een wetenschappelijk onderbouwd, transparant en openbaar certificaat voor zonneparken met een hoge ecologische waarde; het EcoCertified Solarlabel.

Ook leden van Holland Solar zijn vanuit de gedragscode gehouden om zowel bij de locatiekeuze als bij het ontwerp rekening te houden met flora en fauna.

Win-win

De eerste resultaten van wat de effecten van zonneparken zijn die met oog voor flora en fauna zijn gerealiseerd zijn onderhand bekend. In 2016 concludeerde een Engelse studie dat:

“the over-arching finding […] is that where solar farms implement management that is focused upon wildlife, an increase in biodiversity can be detected across a number of different species groups.”

Duits onderzoek uit 2019 concludeert dat het landgebruik van gebieden voor zonneparken in principe positief beoordeeld moet worden omdat dit gebruik, naast de bijdrage aan de klimaatbescherming door productie van hernieuwbare energie, leidt tot een toename van (de bescherming van) biodiversiteit. Het gebruik kan een duidelijk positief effect hebben op de biodiversiteit als het zonnepark zo is ontworpen is dat het verenigbaar is met de natuur.

In eigen land heeft Shell Naturalis haar zonnepark in Moerdijk laten onderzoeken en de conclusie van dat onderzoek is dat zonneparken een grote biodiversiteit kunnen herbergen. Een zonnepark is voor zowel planten als dieren een geschikte habitat. Dit maakt dat goed ingerichte zonneparken, naast een bron van duurzame energie, ook een veilige haven voor biodiversiteit kunnen zijn.

De conclusie die getrokken kan worden is dan ook dat zonneparken en ecologie hand in hand gaan. De natuurorganisaties Natuur & Milieu en de Natuur en Milieufederaties onderkennen de mogelijke toegevoegde waarde van zonneparken en hebben een checklist opgesteld voor ontwikkelaars, natuurorganisaties en betrokken overheden om in een vroeg stadium van een zonproject het gesprek te openen over een goede omgang met natuurbelangen. Die lijst biedt (lokale) natuurorganisaties en overheden een toegankelijk overzicht van mogelijke ecologische effecten van grondgebonden zonneparken en geeft het (ontwikkelaars) concrete suggesties voor maatregelen om lokale natuurwaarden te ontzien of zelfs te vergroten. 

• 

Zonnepark in de buurt van Emmeloord (Foto T.W. van Urk)

Biodiversiteit neemt toe; en dan?

Stel nu dat wat de onderzoeken als uitkomst geven ook bewaarheid wordt en dat zonneparken – gemeten over de tijd – bij gaan dragen aan (het behoud van) biodiversiteit. Hoe moeten we dan de situatie beoordelen dat aan het einde van de technische en/of economische levensduur van het zonnepark, het verwijderen daarvan mogelijk tot een omgekeerd effect leidt voor wat betreft de biodiversiteit? Ontstaat niet de situatie dat de dier- of plantsoorten die in het zonnepark worden aangetroffen op basis van natuurbeschermingsregelgeving beschermd moeten worden? En kan het dan zo zijn dat de ontwikkelaar het park niet mag verwijderen omwille van het behoud van de soortenrijkdom? En hoe wegen we onderhoud aan een park dat mogelijk de flora en fauna verstoord?  

Die vragen verklaren dan ook de titel van dit artikel ‘Help, er zit een wolf in mijn zonnepark’. Logischerwijs zal de beschermde Europese wolf (canis lupus in de classificatie van Linnaeus) waarschijnlijk niet het zonnepark kiezen als domicilie. Maar het is niet ondenkbaar dat de das of de (zeldzame) boshommel een lekker verblijf weet te vinden in, om en onder de tafels. En wellicht dat zelfs de korenwolf zich in Limburgse zonnevelden laat zien. Beter kan de titel van dit artikel dan ook zijn: “Help, er zit een korenwolf in mijn zonnepark”.

Wet- en regelgeving wat betreft bescherming van natuur

Allereerst het regelgevende kader op basis waarvan we moeten beoordelen hoe te handelen in het geval van de bescherming van de natuur.

In Nederland is regelgeving wat betreft de natuurbescherming sinds 1 januari 2017 geclusterd in de Wet natuurbescherming (Wnb). Voorheen was er een veelheid aan regels verdeeld over de Flora en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet. Overigens is het zo dat de Omgevingswet – die naar verwachting per 1 juli 2022 – in werking treedt delen van de Wnb zal vervangen.

Als er sprake is van ruimtelijke ingrepen, stelt de Wnb de eis dat vooraf bepaald moet worden of deze effect kunnen hebben op beschermde soorten, gebieden en bosopstanden. Dit is aan de orde bij de bouw van een zonnepark, maar ook bij de ontmanteling daarvan.

We kunnen dus ervan uit gaan dat vanaf de start tot aan het einde van een Zon op Land project de Wnb van toepassing is.

Uit de wet volgt dat als er beschermde soorten zijn of dat er bepaalde natuur is in het gebied van het zonnepark, er (vooraf) bepaald moet worden of en hoe de ontwikkeling, het onderhoud en de ontmanteling invloed heeft op die soorten en/of de natuur. En als die invloed er is, zal er bepaald moeten worden of het zonnepark er wel kan komen, dan wel of het onderhoud en de ontmanteling wel plaats kan vinden, en zo ja, onder welke voorwaarden.

De eerste toets in dat kader is dan om te bepalen (aan de hand veelal van de resultaten van een quickscan wat betreft flora en fauna en de natuur) of er sprake is van evt. beschermde soorten en een bepaald soort natuur. Als die er zijn, kunnen conclusies worden getrokken over de noodzaak van maatregelen (om overtreding van de Wnb te voorkomen), bijvoorbeeld door een vergunning of ontheffing aan te vragen om bepaalde soorten wel te verstoren.

Wnb in vogelvlucht; natuurbescherming

Kort even wat de Wnb beoogt te beschermen. Dat zijn allereerst de Natura 2000-gebieden. Dat is gebaseerd op internationale verplichtingen en gaat over gebieden waarin bijzondere natuur voor komt. Die gebieden, als ze als Natura 2000 gebied zijn aangewezen, moeten als geheel dan beschermd worden.

Uit de gedragscode van Holland Solar in dat kader:

“Nee-tenzij’ gebieden

Bij de keuze voor grondgebonden zonnevelden is er aan aantal gebieden dat niet in aanmerking komt tenzij er met een zonneveld een aantoonbare verbetering voor ecologie en landschap optreedt. Dit geldt voor gebieden van het Natuurnetwerk (anders dan de Nationale Parken en Natura2000 gebieden die buiten beschouwing worden gelaten), beschermde landschappen (zie onder paragraaf 3.5 onder b) en door de overheid aangewezen weidevogelkerngebieden. Deze gebieden zijn enkel een goede locatie voor zonnevelden wanneer aangetoond kan worden dat het initiatief door goede maatregelen op het inpassingsniveau, positief uitpakt voor de relevante lokale natuurwaarden en de landschappelijke beleving. Gebieden die onder het ‘Unesco Werelderfgoed’ vallen zullen de leden van Holland Solar in beginsel niet beschouwen als locatie.”

Soortenbescherming

Ook soorten planten en dieren worden door de Wnb beschermd en er zijn 3 regimes, te weten (1) die van soorten op basis van de Vogelrichtlijn, (2) soorten op basis van de Habitatrichtlijn en (3) bescherming van andere soorten. Al die 3 regimes tezamen leiden tot lijsten van te beschermen soorten met per regime verbodsbepalingen. Zie in dat kader het onderstaande schema uit de brochure ‘Soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen’ van het ministerie van EZK.

• 

Rode lijsten

Naast bovenstaande 3 beschermingsregimes, is er nog een ander regime. En dat is het regime op grond van internationale regelgeving, specifiek het Verdrag van Bern. Het gaat dan om de bescherming van soorten die met uitsterven worden bedreigd of kwetsbaar zijn, ook als die niet al specifiek worden beschermd door de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Nederland heeft in dat kader lijsten vastgesteld van met uitsterven bedreigde en kwetsbare soorten, opdat overheden en natuurbeheerders daar rekening mee kunnen gehouden. Die zogenaamde ’Rode Lijsten’ worden met een algemene maatregel van bestuur van toepassing en daarmee implementeert de overheid verplichtingen uit o.a. het Verdrag van Bern.

Er bestaan aparte (rode) lijsten voor bijvoorbeeld zoogdieren, vogels, bijen en vlinders en deze lijsten worden om de zoveel tijd herzien op basis van oa. (toegenomen of verminderde) zeldzaamheid.

Een plek op een rode lijst betekent overigens niet dat de verbodsbepalingen uit voornoemde tabel 1 automatisch van toepassing zijn. Dat is alleen het geval als de soort op die lijst ook in (één van) de 3 regimes valt. Een plek op de rode lijst geeft dus niet aan dat er speciale beschermende bepalingen van kracht zijn. Wel hebben de rode lijsten een signaalfunctie en maken vaak deel van de natuurvisies waar de Wnb toe verplicht. Ook provincies moeten maatregelen nemen voor het behoud en herstel van een soort die op een rode lijst staat.

Algemene zorgplicht

Naast de bescherming van Natura 2000 gebieden en soortenbescherming, geldt onder de Wnb ook een algemene zorgplicht voor de natuur. De zorgplicht houdt in dat de werkzaamheden die nadelig kunnen zijn voor dieren en planten, in redelijkheid zo veel mogelijk worden nagelaten of dat men maatregelen neemt om onnodige schade aan dieren en planten te voorkomen. Dit staat verwoord in artikel 1.11 van de Wnb.

Vrijstellingen, ontheffingen en gedragscode

Indien een ruimtelijke ontwikkeling (zoals het realiseren of ontmantelen van een zonnepark) in strijd is of komt met een verbodsbepaling, is die ontwikkeling alleen mogelijk als er een vrijstelling is of dat er in het concrete geval een ontheffing wordt verleend. Wanneer geen vrijstelling aan de orde is, dan is eventueel een ontheffing mogelijk.

De Wnb kent vrijstellingen voor algemene uitzonderingen op de wettelijke verboden. Vrijstellingen worden vastgesteld voor van tevoren bepaalde categorie van gevallen. Er zijn verschillende vrijstellingen van de verboden voor beschermde soorten mogelijk.

De Wnb geeft provincies tevens de mogelijkheid om vrijstellingen te verlenen voor soorten van het ‘Beschermingsregime andere soorten’. Per provincie kan dat regime anders zijn.

Een ontheffing is nodig als:

• er geen vrijstelling geldt, en
• er geen maatregelen mogelijk zijn om het overtreden van de verbodsbepalingen te voorkomen.

Een ontheffing wordt aangevraagd door de initiatiefnemer waarna een besluit over de aanvraag wordt genomen door de provincie (Gedeputeerde Staten).

Notabene: het argument dat zonder het zonnepark het ‘probleem’ van de korenwolf in dat park er niet zou zijn geweest en er dus maar een ontheffing moet worden gegeven, beklijft niet. Dit is het gevolg van de formulering van de verbodsbepalingen in de Wnb: een overtreding kan altijd plaatsvinden, ook als bij de start van het zonnepark er geen korenwolven waren en het zonnepark dus zelf het probleem onbedoeld heeft veroorzaakt.

Tot slot zijn de gedragscodes van belang om te melden. Artikel 3.31 Wnb bepaalt onder andere dat bepaalde verbodsbepalingen uit de Wnb inzake soortenbescherming niet van toepassing zijn op bepaalde handelingen, als deze handelingen aantoonbaar worden uitgevoerd overeenkomstig een goedgekeurde gedragscode. De rijksoverheid (Ministerie van LNV) is bevoegd gezag voor wat betreft de goedkeuring van gedragscodes. Brancheorganisaties of bepaalde grotere organisaties (bijv. het Havenbedrijf Rotterdam, TenneT en Rijkswaterstaat) kunnen, eventueel na voorafgaand overleg met provincies, vragen om een gedragscode goed te keuren. Het voordeel van een gedragscode is logisch; er zal minder vaak een ontheffing moeten worden aangevraagd. Op de website van RVO zijn de meeste gedragscodes te vinden.

Beleidslijn Tijdelijke Natuur, ontheffingen en gedragscode

De Wnb kent als beschreven een aantal verbodsbepalingen ter bescherming van planten, dieren en hun leefgebieden. Het is evenwel mogelijk om onder bepaalde voorwaarden een ontheffing ‘Tijdelijke Natuur’ te krijgen voor enkele van deze verbodsbepalingen. Die ontheffing is gebaseerd op de zgn. Beleidslijn Tijdelijke Natuur.[2] De kwintessens van die beleidslijn (en de ontheffingen die daarop gebaseerd zijn) is dat aan terreineigenaren zekerheid wordt verschaft dat ze nieuw te vestigen beschermde soorten probleemloos mogen verwijderen op het moment dat braakliggende terreinen ontwikkeld gaan worden. De idee van de regeling is dat eigenaren stoppen met het ‘natuurwerend’ beheer wat betreft die terreinen en de natuur laat profiteren. Doordat de natuur niet hoeft te worden geweerd, heeft ook de ontwikkelaar profijt.

Om voor de ontheffing in aanmerking te komen, moet er wel sprake zijn van ‘tijdelijke natuur’. Dat is het geval als,

• de uiteindelijke bestemming duidelijk is,
• die bestemming nog niet is gerealiseerd,
• die bestemming in de regel niet natuur is,
• er spontane (of op beperkte schaal geleide) natuurontwikkeling plaats vindt tussen het moment dat (vooraf) ontheffing is verleend voor het ruimen van de beschermde soorten die zich mogelijk in het gebied zullen vestigen en het moment van daadwerkelijke realisatie van de uiteindelijke bestemming;
• de natuur minimaal één jaar de tijd krijgt om zich te ontwikkelen, en
• aan noodzakelijke compensatievoorwaarden is voldaan of juridisch afdoende vastgelegd is hoe dat zal gebeuren.

De ontheffing op basis van de beleidslijn is in beginsel maximaal 10 jaar. Die termijn is gekoppeld aan de maximale wettelijke tijdspanne dat een bestemming op een terrein kan liggen zonder dat deze wordt gerealiseerd. De ontheffing kan voor 10 jaar worden verlengd, maar alleen als de niet gerealiseerde bestemming opnieuw wordt vastgelegd.

Een jaar voor het aflopen van de ontheffing of voor het opruimen van de tijdelijke natuur, moet het terrein gemonitord/ geïnventariseerd worden voor wat betreft welke soorten aanwezig zijn. Dit om de juiste zorgplichtmaatregen te kunnen treffen.

De beleidslijn geeft aan dat bij de ingebruikname van het terrein (immers, het terrein ligt braak en te wachten op de bestemming) de tijdelijke natuur wordt opgeruimd. Dat mag en kan omdat het verwijderen van de tijdelijke natuur een onlosmakelijk deel is van het principe van tijdelijke natuur. Geacht wordt dat de positieve effecten van tijdelijke natuur opwegen tegen de negatieve effecten van het opruimen. Maar, de ontruiming van de tijdelijke natuur ontslaat de initiatiefnemer niet van de wettelijke zorgplicht om tijdens het opruimen op zorgvuldige wijze te werk te gaan en schade aan planten en dieren redelijkerwijs zoveel mogelijk te voorkomen (of tot een minimum te beperken). Deze voorwaarden zullen dan ook bij een ontheffing voor tijdelijke natuur worden gesteld.

Naast een ontheffing verstrekt door de provincie, kan ook gebruik worden gemaakt van de Gedragscode Tijdelijke Natuur[3]. Die gedragscode is het resultaat geweest van de inspanningen van de Stichting Tijdelijke Natuur. Het voordeel van de gedragscode is dat overbodige bureaucratie met extra werk voor de aanvrager, maar vooral voor de provincie als ontheffing verlenende instantie, wordt voorkomen. Echter, de gedragscode heeft een geldigheid van 5 jaar en dus hebben de afspraken en de zekerheid voor wat betreft het opruimen van tijdelijke natuur ook een beperkte duur.

Op de website van de Stichting Tijdelijke Natuur staat een handig stroomschema:

• 

Bevoegd gezag

De provincies (Gedeputeerde Staten) zijn in principe het bevoegd gezag wat betreft de Wnb en het is dat orgaan dat beoordeelt hoe een ruimtelijke ontwikkeling zich verhoudt tot de Wnb. Er kan een natuurvergunning bij de provincie worden aangevraagd, maar in bepaalde gevallen is als eerder vermeld ook een ontheffing voor de Wnb bij haar aan te vragen als de ontwikkeling onverhoopt een negatief effect heeft op de natuur of soorten, maar dit te billijken valt.

Gemeenten hebben ook een belangrijke rol bij de uitvoering van de Wnb. Als sprake is van locatie-gebonden activiteiten met gevolgen voor beschermde dier- en plantensoorten en natuur, moet ofwel een natuurtoets deel uitmaken van de procedure bij het verkrijgen van een omgevingsvergunning, ofwel er wordt voorafgaand aan het aanvragen van de omgevingsvergunning apart een ontheffing bij de provincie aangevraagd.

Bij het eerste geval geeft de initiatiefnemer bij de aanvraag omgevingsvergunning aan dat er sprake is van handelingen met gevolgen voor beschermde dier- en plantensoorten en dan is het aan de gemeente (als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning) om o.a. te controleren of de initiatiefnemer al dan niet terecht heef aangegeven of de handeling gevolgen heeft voor beschermde soorten. Als een initiatiefnemer vooraf géén aparte ontheffing soortenbescherming bij de provincie heeft aangevraagd, dan moet de natuurtoets ‘aanhaken’ en kan de initiatiefnemer geen afzonderlijke ontheffing meer aanvragen en legt de gemeente de aanvraag voor aan de provincie als het bevoegd gezag voor de natuurtoets. De provincie geef op grond van de inhoudelijke toetsing al dan niet een Verklaring van geen bedenkingen (Vvgb) af.

Het onderstaande schema uit de eerder genoemde brochure van EZK geeft goed weer welke procedure doorlopen moet worden en wanneer een ontheffing nodig is.

• 

Handhaving

De Wnb kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd. In het kader van dat laatste is het overtreden van een verbodsbepaling uit de Wnb een delict dat onder de Wet Economische Delicten valt. Bestuursrechtelijke sancties kunnen zijn last onder dwangsom, bestuursdwang of het intrekken van een vergunning, ontheffing en certificaten. Daarnaast is er de mogelijkheid van de oplegging van een bestuurlijke boete.

Als dus een ontwikkelaar niet goed plant- en diersoorten en in algemeenheid de natuur beschermt, loopt deze het risico op bestuurlijke- en strafrechtelijke vervolging. Omdat natuurbescherming is opgenomen als economisch delict van de hoogste categorie, kan een boete een percentage van de economische winst zijn en die kan dan oplopen tot vele tienduizenden euro’s. Daarnaast kan de verantwoordelijke hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld en krijgt die bovendien een persoonlijk strafblad.[4]

Zeldzame natuur en zonneparken; hypothetisch?

Ik begon dit pleidooi met de casus waarbij zich een korenwolf bevindt in een te ontmantelen zonnepark. Dit kan je hypothetisch noemen, omdat de korenwolf mogelijk niet direct en in alle gevallen (terug) komt om zich te nestelen in het zonnepark nadat dat park in werking is gesteld en de natuurmaatregelen zijn beslag hebben gekregen. Maar ik vang geluiden op dat met een beetje goede wil dit dier kansen kan hebben in of nabij zonneparken die mogelijk in het Limburgse gerealiseerd zouden kunnen worden. In het algemeen kan in ieder geval geconcludeerd worden dat er een positief effect wat betreft toename van biodiversiteit over de jaren is te verwachten. Dat blijkt uit de resultaten van eerdergenoemde onderzoeken.

Natuurlijk zonnepark: een ecologische val?

Strikt hypothetisch – als in de afwezigheid van een kans dat één en ander werkelijkheid wordt – is de geschetste casus met de korenwolf dus geenszins. Uit onderzoeken blijkt dat extensief beheerde grasstroken voor flora en faunarijkdom zorgen. In dat kader verwijs ik graag naar de website van het Wageningen Environmental Research (WEnR) waar Alex Schotman onderzoeksvragen wat betreft zonneparken beantwoordt. Die vragen werden gesteld door het Rijksvastgoedbedrijf Directie Transacties en Projecten aan de partners in het eerdergenoemde Consortium Zon in landschap inzake de medewerking van het Rijk aan drie zonneparken langs de IJsselmeerdijken (met lange extensief beheerde graslandstroken met kruiden daarin) waaronder zonnepark Westermeerdijk in de Noordoostpolder (NOP).

De beantwoording van die legt mijns inzien – naast het probleem van de ‘tijdelijke natuur’ als eerder geschetst – nog een ander probleem bloot. Namelijk dat er nu al (indirecte) verbanden zijn of worden verondersteld tussen verbeterde biodiversiteit door natuurlijke zonneparken en de (negatieve) consequenties daarvan voor windparkontwikkelaars (en roofvogels) als het ‘te goed gaat’. Men spreekt dan over een zgn. ‘ecologische val’. Ik citeer uit het onderzoek:

“Helaas kan de flora- en faunarijkdom van de graslandstrook gaan functioneren als een ecologische val voor soorten die kwetsbaar zijn als slachtoffer van windmolens (Buij et al. 2018, Schippers et al. 2020). Dit zijn onder andere roofvogels en uilen. Voor deze locatie is dan met name de bruine kiekendief van belang. Het is een doelsoort van het aangrenzende IJsselmeer waar de populatie zich beneden het ambitieniveau bevindt. In de NOP broeden relatief veel bruine kiekendieven, vooral langs de vaarten waar afstanden tussen nesten soms minder dan 200 m zijn. Voor de provincie Flevoland doet Ralph Buij (WEnR) onderzoek aan deze dieren. 12 individuen, waarvan er nog tien in leven zijn, zijn uitgerust met een GPS-GSM zender in de NOP, die maken het mogelijk d.m.v. satellite tracking het foerageergedrag en de reactie op windmolens te bestuderen. Tot op heden zijn er onder deze individuen nog geen windmolenslachtoffers gemeld. Mogelijk is op deze locatie relatief weinig voor hen te halen. Anderzijds moeten ze het wel hebben van de sloten, dijken en graspercelen in dit landschap.

In Europa zijn tientallen voorbeelden bekend van aanvaringen van kiekendieven met windturbines. In een uitgebreide analyse van tracking data van grauwe en blauwe kiekendieven in Groningen is vastgesteld (Schaub et al. 2019, GKA: Werkgroep Grauwe kiekendief – Kenniscentrum Akkervogels) dat ervaren vogels de windmolens meestal weten te ontwijken. Bij het foerageren vliegen ze laag, maar bij het af en aan vliegen gaan ze gedurende 3-7% van de tijd naar de riskante hoogte van 45-125 m. Een simulatiemodel van het vlieggedrag laat zien dat de sterfte van Grauwe kiekendieven door windturbines in Groningen ten tijde van het onderzoek vrij laag is. Dit komt voornamelijk doordat de windturbineparken op dit moment alleen nog aan de randen van hun broedgebied liggen. Zou een windturbinepark in één van de hotspots voor kiekendieven gebouwd worden, dan zouden er volgens het aanvaringsrisico-model veel meer slachtoffers vallen. En dat vormt dan een ernstig probleem voor het voortbestaan van de lokale populatie.

Kiekendieven zoeken voor hun voedsel speciaal in extensief beheerde stroken met veel muizen. Door een lange strook grasland te ontwikkelen tot extensief kruidenrijk grasland in verder intensief beheerd landbouw geeft je het een belangrijke rol als foerageergebied en wordt het aanvaringsrisico voor bruine en grauwe kiekendieven, maar ook andere muizenjagers (buizerd, torenvalk) vergroot. Je creëert daarmee feitelijk een ecologische val. Tegenstrijdig met het verder positieve effect levert de kruidenrijke strook daarmee een bijdrage aan verslechtering van de biodiversiteit.”

Deze case-studie betekent mijns inziens dat – uitgaande van de maatschappelijke wens en beweging om zon- en windparken zoveel mogelijk te combineren – dat het zonnepark maar beter geen grote populatie aan plaagdieren als muizen kan hebben, als daar roofvogels vanuit de rode lijst en/of de Vogelrichtlijn door worden aangetrokken. Die roofvogels zouden namelijk wel eens tot stilstand van de windturbines kunnen leiden. [5]

Beredeneerd vanuit dat perspectief, zou het zonnepark dan ook maar beter een oost-west opstelling kunnen hebben, met de daarbij behorende (lagere) natuurwaarden. Maar dat sluit natuurlijk weer niet aan bij het streven en/of beleid van het betrokken overheden en ontwikkelaars om zonneparken en ecologie hand-in-hand te laten gaan.

 Het is dan ook zinvol om een ‘ecologische val’ voor roofvogels die door natuurlijke zonneparken kan ontstaan, te voorkomen. Daarbij moeten we ook oog hebben voor de belangen van windturbine- exploitanten als. Want voor je het weet gaan die exploitanten – nadat de plannen voor een natuurlijk zonnepark in de buurt van het windpark zijn ingediend – een claim voor planschade indienen bij de ontwikkelaar op basis van toekomstige stilstand van hun windturbines om aanvaring met vogels en vleermuizen (voor welke aanvaringen er nog geen ontheffing is) te voorkomen.

Cricetus cricetus en bombus sylvarum

Als we de casus toetsen aan de praktijk en wet- en regelgeving, is de volgende analyse te maken. Daarbij kies ik dus het perspectief van de ontwikkelaar die – na raadpleging van een flora en faunagids – de boshommel en korenwolf heeft zien vliegen cq. lopen in zijn zonnepark.

Hij kijkt vervolgens op de lijst met beschermde soorten maar komt de naam korenwolf niet tegen. Echter, de wolf in het koren blijkt niet de canis lupus te zijn, maar de (Europese) hamster die Linnaeus als naam cricetus cricetus gaf.

Genoemde hamster komt wel in de bijlage bij de Wnb voor en heeft bescherming onder paragraaf 3.2 (beschermingsregime Habitat richtlijn) van de Wnb. Dat betekent dat hij de korenwolf niet opzettelijk mag doden of vangen, de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van deze dieren niet mag beschadigen of te vernielen en dat de dieren niet opzettelijk mogen worden verstoord.

De boshommel (de bombus sylvarum) komt niet terug in de bijlagen die behoren bij de paragrafen 3.1, 3.2 en/of 3.2 van de Wnb. De verbodsbepalingen van de Wnb die gekoppeld zijn aan die lijsten uit die bijlagen zijn dan ook niet van toepassing. Wel komt deze hommel voor op de rode lijst voor wat betreft bijen en is een ernstig bedreigde soort.

• 

Boshommel (Foto P. Gubernat)

Dat betekent dat de ontwikkelaar op een andere manier door het bevoegd gezag tot maatregelen gehouden kan worden. Bijvoorbeeld op basis van de algemene zorgplicht uit artikel 11.1 van de Wnb. Dat betekent dat de ontwikkelaar maar ook het betrokken overheden voldoende zorg in acht moet nemen om handelingen achterwege te laten die de boshommel nadelig beïnvloeden. En als redelijkerwijs dit niet kan worden gevergd, dat er noodzakelijke maatregelen moeten worden getroffen om nadelen voor de hommel te voorkomen. Kunnen de nadelen niet worden voorkomen, dan moeten de nadelen zoveel mogelijk beperkt of ongedaan worden gemaakt.

De ontwikkelaar is dus gehouden om zich te houden aan de verbodsbepalingen uit de Wnb wat betreft de korenwolf en ook aangaande de boshommel heeft hij een plicht om het onderhoud en de ontmanteling met oog voor die hommel uit te voeren en om waar mogelijk nadelige gevolgen te voorkomen.

Geen opzet in het spel bij het verstoren

Specifiek betreffende de korenwolf is het relevant in te zoomen op het verbod uit de Wnb om niet opzettelijk te verstoren of te beschadigen. De ontwikkelaar zou immers kunnen beredeneren dat dit niet voor hem geldt, want hij kan er immers niets aan doen dat het zonnepark onderhouden moet worden en naar verloop van tijd ook weg moet en dat was ook niet zijn opzet toen hij startte met de exploitatie. Maar, ‘opzettelijk’ is nader ingekaderd door de jurisprudentie en het Europees Hof van Justitie[6] heeft bepaald dat onder opzet ook voorwaardelijke opzet moet worden begrepen:

“Daarvan is sprake als iemand een handeling verricht en daarbij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedragingen schadelijke gevolgen hebben voor een dier of plant…”.

Het feit dus dat de ontwikkelaar weet heeft van de korenwolf, zonder dat hij de komst van de hamster beoogde, maakt dat als hij met het onderhouden en/of ontmantelen van het park de hamster verstoort, hij met die activiteiten in strijd handelt met de verbodsbepalingen van Wnb met alle gevolgen van dien.

Wat te doen?

Als besloten wordt dat de beestjes niet mogen worden verstoord en de habitat niet vernietigd mag worden, betekent dit in het voorbeeld dat de ontwikkelaar niet tot ontmanteling mag overgaan. Maar wellicht kan het onderhoud of de ontmanteling op basis van een ontheffing toch mogelijk zijn. Het is koffiedik kijken evenwel of het bevoegde gezag aan zo een ontheffing zal meewerken. Maar als die ontheffing er komt, moet de ontwikkelaar rekening houden met een bezwaar- en beroepsprocedure, met alle gevolgen van dien. Me dunkt dat tegen die tijd de voorstanders van de korenwolf zich (net als eerder) verenigd hebben en in verweer komen tegen een ontheffing van een verbod uit de Wnb.

Maatregelen met een contraproductie effect

Het moge duidelijk zijn dat in de casus de ontwikkelaar met de gebakken peren zit. Bij het uitblijven van een ontheffing zou een zonnepark mogelijk niet onderhouden kunnen worden, zou het zonnepark na de exploitatie periode niet ontmanteld mogen worden en moeten er wellicht zelfs actief nieuwe beschermingsmaatregelen genomen worden.

Met dit in het achterhoofd, zou dus een ontwikkelaar kunnen besluiten om dan maar geheel af te zien van een natuurlijk zonnepark en om te kiezen voor een minder ecologisch verantwoorde variant. Een variant waarbij de kans op korenwolven, boshommels, knoflookpadden en ga zo maar door beperkt is doordat het zonnepark zo onaantrekkelijk mogelijk wordt gemaakt voor de natuur.

Beleidslijn Tijdelijk Natuur een oplossing?

Aan de hand van de casus schetste ik in het voorgaande het probleem voor de ontwikkelaar. De tijdelijke natuur kan hem er van weerhouden om een natuurlijk zonnepark te ontwikkelen. Maar biedt dan wellicht de Beleidslijn Tijdelijke Natuur een oplossing? Een oplossing waarbij de ontwikkelaar – op basis van de ontheffingen of gedragscode die daarop gebaseerd zijn – rechtmatig de tijdelijke natuur kan verstoren en/of opruimen zo dit nodig is bij het onderhoud en/of de ontmanteling van het park.

De beleidslijn (en het werken met een ontheffing of conform de gedragscode) is helaas niet ‘spot-on’ voor de situatie dat nadat het zonnepark dienst heeft bewezen, de tijdelijke natuur opgeruimd dient te worden. Dit omdat de beleidslijn er van uit gaat dat er een bestemming is, maar dat die nog niet is gerealiseerd. Bij een zonnepark is er ook een bestemming maar is die al wel gerealiseerd. Verder gaat de beleidslijn uit van termijnen van (2 keer) 10 jaar. Die termijnen zijn te kort voor wat betreft een zonnepark dat veelal pas na 25 jaar opgeruimd moet gaan worden.

Maar de beleidslijn beoogt hetzelfde te bereiken als dat we willen met natuurlijke zonneparken. Namelijk dat grondeigenaren / initiatiefnemers met ontwikkelplannen voor een zonnepark aan worden gemoedigd om beschermde plant- en diersoorten op de terreinen betreffende dat zonnepark toe te laten zonder dat dit een conflict met natuurwetgeving oplevert. Het zou dan ook logisch zijn om – met de Beleidslijn Tijdelijke Natuur als startpunt – te werken aan een ‘Beleidslijn Tijdelijke Natuur Zonneparken’.

Handelingsperspectieven

Als in het voorgaande geschetst, bestaat de kans dat een ontwikkelaar dus maar besluit om geen natuurlijk zonnepark te ontwikkelen. Dat is niet wenselijk.

In deze paragraaf behandel ik dan ook een aantal handelingsperspectieven voor de ontwikkelaar/exploitant, de grondeigenaar en betrokken overheden om aan de slag te gaan waardoor dat natuurlijk zonnepark er wel komt en dat de angst voor een eventuele korenwolf niet leidt tot de keuze om af te zien van een natuurlijk zonnepark.

Een perspectief is om in gezamenlijkheid na te gaan en te bewerkstelligen dat op basis van de contouren van de Beleidslijn Tijdelijke Natuur er een regeling komt die specifiek gericht is op zonneparken waarbij er aan grondeigenaren en ontwikkelaars zekerheid wordt geboden dat conflicten met natuurwetgeving worden voorkomen (als het natuurlijk zonnepark onderhouden en/of ontmanteld moet worden). Ik denk aan een Beleidslijn Tijdelijke Natuur Zonneparken!

Als zo een regeling er (nog) niet is, zal een ontwikkelaar bij de ontwikkeling van het zonnepark aandacht moeten besteden aan (bijvoorbeeld) het risico op korenwolven in het zonnepark. En als dat risico er is, zal de ontwikkelaar moeten borgen dat er een ontheffing of anderszins zekerheid komt dat de ‘tijdelijke natuur’ mag worden verstoord of opgeruimd als het zonnepark onderhouden moet worden dan wel aan het einde van de exploitatie komt. Als het natuurlijk zonnepark er al staat, is het wellicht verstandig ook na te gaan of er een specifieke ontheffing nodig is om onderhoud en ontmanteling mogelijk te maken.

Een ander perspectief kan zijn om als grondeigenaar of ontwikkelaar maar de komst van de tijdelijke natuur te omarmen en om daar dan je voordeel mee te doen. Wie wil er nu niet een korenwolf (of een zonnepark) zien?

Hoe overigens de ecologische val waarover ik schreef voorkomen of opgelost kan worden (voor wat betreft natuurlijke zonneparken, de muizen daarin, de daarop jagende roofvogels en de evt. aanvaringen van die vogels met windturbines), weet ik niet. Ik houd mij aanbevolen voor oplossingen. Wellicht is dit een onderwerp waar deelnemers aan het consortium Zon in Landschap in samenspraak met de branchevereniging voor windturbine ontwikkelaars (NWEA) in gezamenlijk iets over kunnen vinden?

Maak van de korenwolf geen wolf!

Laten we de mogelijke komst van de korenwolf in een zonnepark niet verketteren – zoals dat nu gebeurt met de wolf op de Veluwe  maar laten we samen na denken over en zoeken naar oplossingen voor het geval zeldzame en beschermde flora of fauna zich vestigen in en om een zonnepark.

• 

Foto Europese wolf

De huidige Beleidslijn Tijdelijke Natuur biedt mijns inziens een prima startpunt om voor natuurlijke zonneparken te komen tot een specifieke regeling waarbij het mogelijk wordt gemaakt dat de ‘tijdelijke natuur’ mag worden opgeruimd (of verstoord) als het zonnepark onderhouden moet worden of aan het einde van de exploitatie komt en verwijderd moet worden. Hiermee is er dan geen beletsel meer voor grondeigenaren en ontwikkelaars om te komen tot een natuurlijk zonnepark in plaats van een zonnepark met minimale natuurwaarden.

Me dunkt dat met het vooraf bewust zijn van het risico en het in gezamenlijkheid treffen van maatregelen, er een perspectief is voor zonneparken die bijdragen aan de natuur en de eventuele korenwolven en boshommels daarin.

[1] Dit pleidooi is opgesteld vanuit het perspectief van de ontwikkelaar van (natuurlijke) zonneparken. Maar als de ontwikkelaar in conflict kan geraken met natuurwetgeving vanwege zo een park, kan de eigenaar van de grond waarop het zonnepark is gevestigd dat ook. Dus waar ik in dit pleidooi refereer aan de ontwikkelaar, kan daar ook grondeigenaar voor in de plaats worden gelezen.

[2] Zie < https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2015-29016.pdf> [15 september 2021]

[3] Zie < https://www.tijdelijkenatuur.nl/Uploaded_files/Zelf/gedragscode-tijdelijke-natuur-def.33c027.pdf> [15 september 2021]

[4] Voor meer informatie over de Wet natuurbescherming; zie de website van Omgevingsweb.nl, specifiek <https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/soortenbescherming-de-rode-lijst/> [23 augustus 2021]

[5] Overigens zijn voor het voorkomen van aanvaringen met roofvogels er nu systemen op de markt die kunnen worden geïmplementeerd bij een windturbine waardoor deze tot stilstand komen als een roofvogel verschijnt in de buurt van de windturbine en er een kans op aanvaring ontstaat. Zie <https://www.windparkkrammer.nl/eerste-stop-na-detectie-zeearend/> [23 augustus 2021]

[6] HvJ 30 januari 2002, zaak C-103/00 (Commissie tegen Griekenland), ro 36, 39, 43 e.v.; HvJ 18 mei 2006, zaak C-221/04 (Commissie tegen Spanje), ro. 71. Zie ook aan dat de verstoring moet worden beoordeeld in het licht van het effect op de staat van instandhouding van de soort. Sporadische verstoringen zonder waarschijnlijke negatieve invloed vallen daarmee niet onder de reikwijdte van deze bepaling.

Published by

Status is onlineJan Albert TimmermanOprichter at RenewabLAW® / Juridisch specialisten in Hernieuwbare EnergiePublished • 1h12 articlesLikeCommentShare

•  3
• 18 Views

Reactions

Comments settings

0 CommentsComments on Jan Albert Timmerman’s article

0 suggestions found.Open Emoji Keyboard

Jan Albert Timmerman

Oprichter at RenewabLAW® / Juridisch specialisten in Hernieuwbare Energie

More from Jan Albert Timmerman

• Onzekerheid projectontwikkelaars over ozb-belasting op zonnedaken en zonneparkenJan Albert Timmerman on LinkedIn
• Streven naar 50% lokaal eigendom; juridische kaders nu bekendJan Albert Timmerman on LinkedIn
• 18 weken is 18 weken… onredelijk of nietJan Albert Timmerman on LinkedIn
• Oude liefde roest niet….Jan Albert Timmerman on LinkedIn

See all 12 articles

Status is online

MessagingYou are on the messaging overlay. Press enter to open the list of conversations.

Compose messageYou are on the messaging overlay. Press enter to open the list of conversations.